Convergences de la relation « spéciale » à l’heure du Brexit

Valérie André, Aix-Marseille Université, LERMA

En perte de vitesse depuis les guerres d’Irak et d’Afghanistan, reléguée au second rang par une administration Obama qui fait le choix du Pacifique, la relation spéciale retrouve des couleurs dans les discours de campagne de Donald Trump. L’ironie veut que ce candidat qui se présente volontiers comme un outsider proclame son attachement à la relation spéciale. La thèse selon laquelle le référendum du 23 juin 2016 aurait vu déferler une vague de mécontentement populaire fonctionne comme une sorte de prophétie auto-réalisatrice dans le cadre de la campagne présidentielle américaine. Le Brexit est « a beautiful thing », et Trump d’évoquer la possibilité de relancer la relation bilatérale par le biais d’accords commerciaux que le Royaume-Uni et les Etats-Unis pourraient conclure une fois la Grande-Bretagne libérée de la tutelle de l’Union européenne. 

En conformité avec les codes de la relation spéciale, Theresa May fut bien le premier chef de gouvernement étranger invité à Washington au lendemain de l’intronisation de Donald Trump en janvier 2017. Le Président nouvellement élu avait toutefois choisi d’accorder la primeur d’une entrevue à Nigel Farage, leader du UKIP et récent adversaire de la Première ministre dans le cadre de la campagne pour le référendum ; la conférence de presse qui suivit son entretien avec Theresa May fut également l’occasion pour Donald Trump de commenter longuement l’actualité des relations russo-américaines. Autant de camouflets rapportés par la presse britannique qui témoignaient de l’intérêt tout relatif porté à la relation bilatérale avec le Royaume-Uni. L’embellie supposée des relations entre Londres et Washington menaçait d’être éphémère tant le décalage était grand entre les deux protagonistes. Là où Theresa May était venue chercher à Washington la confirmation d’un soutien américain garant de l’exceptionnalisme britannique, le Président américain insistait sur la dimension asymétrique de la relation, tout en ne laissant aucun doute quant à son caractère conditionnel. La relation spéciale ne trouverait grâce à ses yeux que si elle rencontrait les priorités d’une politique étrangère américaine dominée par l’objectif de renouer avec la grandeur perdue (« Make America Great Again »). A l’issue de cette première rencontre si Theresa May n’avait donc reçu qu’un soutien modéré de la part de Donald Trump, elle avait surtout pu prendre conscience des grandes lignes de la feuille de route qui était la sienne dans le cadre des négociations avec l’Union européenne, le nouveau Président ayant clairement affiché sa préférence pour la position défendue par les artisans d’un Brexit « dur ».

Le triangle du Brexit

La relation bilatérale entre le Royaume-Uni et les Etats-Unis est en réalité depuis fort longtemps une relation triangulaire. Depuis 1973, Londres a favorisé la convergence des perspectives et des politiques européennes et américaines de l’intérieur, mais le Brexit s’intègre également dans une vision des relations transatlantiques : aux yeux d’une administration américaine décidée à privilégier la soumission de partenaires jugés récalcitrants, il constitue un atout non négligeable. Donald Trump partage la vision des Brexiters qui souhaitent voir leur pays opter pour le modèle dit de Singapour et devenir ce poste avancé des ambitions américaines aux portes du continent européen, dans un dispositif destiné à faire sauter les verrous protectionnistes de l’Europe forteresse.  L’incapacité, ou le refus, de Theresa May de suivre cette voie dans le cadre de ses négociations avec les 27 a suscité une vive réprobation de la part du président américain. Lors de la publication du Plan de Chequers, qui coïncide avec la « visite de travail » effectuée par Donald Trump en juillet 2018, les signes du fraîchissement des relations entre les deux chefs de gouvernement ne manquent pas. L’accord de retrait de l’Union européenne ainsi que la déclaration politique supposent un alignement prolongé des politiques britanniques avec les normes imposées par l’Union européenne ; le principe de « level playing field » notamment, semble sonner le glas des espoirs de voir le Royaume-Uni contraindre l’Union à une relaxation de tout un ensemble de normes, de sécurité, sanitaires ou bien encore de production, qui aurait pu faciliter la pénétration du marché européen. Les déclarations du président américain ne laissent alors planer aucun doute, l’accord de retrait est qualifié de « great deal for the EU » et Donald Trump signifie par voie de presse son soutien à Boris Johnson, éditorialiste du Telegraph, quotidien du groupe Murdoch, ancien Maire de Londres et Ministre des Affaires étrangères démissionnaire, « ‘he’s got the right attitude to be a great Prime Minister » déclare-t-il dans ce qui constitue un encouragement sans ambiguïté aux adversaires de Theresa May au sein de sa propre majorité, voire une incitation à contester le leadership de la Première ministre, alors que John Bolton, conseiller à la sécurité nationale de Donald Trump depuis mars 2018 se rapproche des adversaires de Theresa May pour offrir ses services. 

Au-delà de l’exposition médiatique assurée aux adversaires politiques de Theresa May, des réseaux de l’ombre se sont développés dans un secret relatif entre certains Brexiters et l’entourage du président américain. Le camp des Brexiters, notamment sa frange souverainiste et libertarienne regroupée au sein de l’European Research Group, qui compte jusqu’à 60 voire 70 députés dans les rangs conservateurs, défend sa propre conception du Brexit, largement inspirée des thèses du think tank américain, le Cato Institute, et relayées au Royaume-Uni par l’Institute of Economic Affairs. Celles-ci sont dévoilées au public dans une publication de septembre 2018 intitulée Plan A+ Creating a prosperous post-Brexit U.K., dont le principal auteur, Shanker Singham, est un ancien lobbyiste à Washington. Ceci n’est qu’une illustration du réseau transatlantique informel qui développe un discours clé en main, visant à garantir un Brexit compatible avec la libéralisation des échanges commerciaux, excluant de fait le maintien du Royaume-Uni dans l’union douanière ou toute autre formule similaire et contribue à la critique d’un modèle « protectionniste » et réglementé tel que celui de l’Union européenne.

La déréglementation n’est qu’un des deux piliers de l’offensive anti-Union européenne, le second étant la défense et la promotion d’un nationalisme susceptible de contrer les dérives supranationales du projet politique européen. Cette ‘cinquième colonne’ compte dans ses rangs des individus à la réputation sulfureuse, tels Steve Bannon dont les échos du soutien à Tommy Robinson, suprémaciste blanc, leader de l’English Defence League se retrouvent dans l’essentialisme culturel du discours de Varsovie en février 2017 où Donald Trump en appelle à libérer les forces du nationalisme contre le projet européen. D’autres ardents adversaires de l’U.E. gravitent dans l’entourage plus ou moins immédiat du président américain tels Ted Bromund du  Margaret Thatcher Center for Freedom of the Institute for National Security and Foreign Policy à l’Heritage Foundation ou bien encore Jakub Grygiel, conseiller de Wess Mitchell lui-même secrétaire d’État adjoint aux Affaires européennes et eurasiennes jusqu’en février 2019.

Un « Sordide » Isolement ?

Depuis l’entrée du Royaume-Uni dans le marché commun, la politique étrangère britannique repose sur deux piliers : tel un pont entre les deux rives de l’atlantique, Londres a pu maintenir une position médiane parfois instable, lui permettant en théorie de conserver une forme d’autonomie vis-à-vis de ses deux partenaires privilégiés, mais aussi de prétendre à l’exercice d’une influence sur la scène internationale supérieure à ce que son statut de puissance moyenne pourrait l’y autoriser.  Le Brexit rompt cet équilibre et la sortie de l’Union européenne, dont les modalités restent certes encore à définir, propulse résolument le Royaume-Uni dans l’orbite des Etats-Unis, au risque de ne pouvoir résister à la force d’attraction du partenaire américain.

Dans ses négociations avec les 27, le gouvernement britannique a régulièrement indiqué son souhait de soustraire le volet militaire de la coopération aux conséquences du Brexit. Les politiques de défense et de sécurité sont à la fois un atout dans la négociation de l’accord de retrait mais aussi des jalons pour les négociations futures. Ces arguments sont développés par Theresa May lors de la conférence de Munich sur la sécurité en février 2018 ou bien encore lors des visites rendues aux principaux chefs de gouvernement européens à l’été.  Dominic Raab, qui fait un bref passage à la tête du ministère chargé du Brexit souligne l’importance d’une « unrivalled security partnership » dans le Livre Blanc de juillet 2018.  La réponse de l’Union a été jusqu’à présent caractérisée par la fermeté et l’unité : le Brexit implique que le Royaume-Uni deviendra un pays tiers, et s’il est envisageable d’associer les britanniques par le biais de consultations, celles-ci n’interviendront qu’une fois les objectifs stratégiques de l’Union définis par les 27. 

Aux yeux de certains dirigeants européens et sur fond de campagne électorale pour les élections de mai 2019, le Brexit peut offrir la possibilité de transformer un échec en opportunité. Avec le départ du Royaume-Uni s’ouvre une fenêtre d’opportunité, l’occasion de relancer la politique commune de sécurité et de défense trop longtemps freinée au bénéfice d’une coopération militaire exclusivement conçue dans le cadre de l’OTAN.  Afin de neutraliser les risques de contamination et de fragmentation que recèle le Brexit, les partenaires européens ont serré les rangs. C’est ainsi qu’il faut comprendre le renforcement du couple franco-allemand par le biais tout symbolique du Traité d’Aix-La-Chapelle du 22 janvier 2019 mais aussi par l’intensification de la collaboration au sein des instances internationales, comme en témoigne par exemple la pratique de la corédaction (joint penholding) de résolutions au Conseil de Sécurité des Nations unies. 

Le Brexit coïncide également avec une perte d’influence sur la scène internationale dont un certain nombre d’exemples sont répertoriés dans le rapport « Global Britain in the United Nations » (https://www.una.org.uk/global-britain-united-nations). Ils illustrent les effets de la perte du soutien de l’Union européenne dans les instances internationales : le Royaume-Uni a ainsi perdu la responsabilité de la coordination de l’union de la mission africaine, la présence britannique dans les iles Chagos a été remise en cause par l’Assemblée Générale des Nations unies en juin 2017, enfin, le candidat britannique à l’élection à la cour internationale de justice en 2018 a dû s’incliner au profit d’un juge français. 

L’Union européenne reste un partenaire stratégique crucial et un interlocuteur majeur pour Washington et il y a peu de chances que la collaboration soit remise en question, surtout si les partenaires européens manifestent clairement leur volonté d’être des acteurs responsables en matière de sécurité et de défense : la France qui se saisit du leadership militaire en Europe peut être perçue comme un allié fiable et si la présence du Président Trump au défilé militaire du 14 juillet reste de l’ordre du symbole, les interventions françaises contre l’état islamique en Irak et en Syrie comme l’intervention au Mali en 2015-16, ont démontré sa capacité à assurer la défense de zones stratégiques en complémentarité avec les Etats-Unis ; quant à la Pologne, elle fait figure de nouveau promoteur de l’atlantisme européen, comme l’illustrent les déclarations du Président américain à Varsovie en février 2017.

C’est dans ce contexte particulièrement difficile qu’une revitalisation de relation spéciale s’impose comme la seule perspective viable pour le Royaume-Uni post-Brexit. Il s’agit là d’un pari risqué à plus d’un titre. En prévision de son retrait de l’Union européenne et sans visibilité quant au type d’accord négocié avec les 27, le Royaume-Uni semble décidé à un alignement avec les objectifs de la politique étrangère et les priorités stratégiques de l’allié américain, suivant ainsi les recommandations émanant d’un réseau d’experts qui soulignent l’importance vitale de la relation spéciale et donc le caractère impératif de sa revitalisation.

Afin de convaincre le partenaire américain de sa crédibilité, le gouvernement britannique s’est engagé à « faire davantage » en augmentant sa capacité à se projeter sur la scène internationale. En réponse aux interrogations résumées dans l’une de publications de Rand Corporation “one of the main questions the U.S. defense community will be watching is whether Brexit increases, or decreases, the resources available for U.K. defense”, le gouvernement May tranche avec la frilosité de ses prédécesseurs, notamment sur la question de l’engagement militaire et de la participation à des opérations de guerre.  En janvier 2017 Theresa May annonce que le Royaume-Uni respecterait l’engagement de consacrer 2% de son PIB à la défense dans le cadre de l’OTAN, renouvellerait sa force de dissuasion nucléaire et ferait l’acquisition d’avions de combat américains F-35. Dans un souci d’interopérabilité, le Royaume-Uni a lancé un programme de développement de deux porte-avions, le Queen Elizabeth et le Prince de Galles. Enfin, Londres s’engage à organiser le déploiement de troupes terrestres, 650 soldats en Estonie et en Pologne, et à garantir 3000 soldats mobilisables dans le cadre de la force d’intervention rapide de l’OTAN. Ces engagements sont confirmés en mars 2018 dans le National Security Capability Review, le rapport annuel de mise en œuvre des orientations définies tous les 5 ans dans le cadre du National Security Strategy and Strategic Defence and Security Review. Outre une présence militaire en Indo-Pacifique et en Europe de l’est, l’achat de matériel militaire et l’augmentation du budget de la défense, le Royaume-Uni s’engage à stabiliser le budget de l’aide internationale à 0,7% du revenu national, objectif fixé par les Nations unies, et à revitaliser les instruments traditionnels du soft power britannique en garantissant par exemple £291m pour le budget du BBC world service d’ici 2020.

La capacité du Royaume-Uni à financer ses ambitions est toutefois sujette à caution. La sortie de l’Union européenne permettrait en théorie au Royaume-Uni de se retrouver à la tête d’un supplément budgétaire annuel de 13 milliards de livres sterling, mais le gouvernement ayant beaucoup promis, la question de la ventilation des ces sommes risque de s’avérer fort épineuse. Par ailleurs, dans l’éventualité d’un accord de type Norway + avec les 27, le Royaume-Uni se verrait dans l’obligation de continuer à contribuer au budget de l’U.E. pour avoir accès au marché unique. Enfin, la sortie de l’Union européenne implique également la fin des subventions, qu’il faudra alors compenser. Quant à la question de l’impact du Brexit sur l’économie britannique, elle fait l’objet d’une véritable guerre des chiffres, et là encore, tout dépend du type d’accord négocié avec Bruxelles. Le gouvernement se garde bien de publier des chiffres officiels, mais lors de la présentation de son budget au printemps 2019, Philip Hammond a reconnu que la perte de points de croissance était inévitable, il a également admis que le Brexit aurait un impact sur l’emploi. L’Union européenne étant le premier partenaire commercial du Royaume-Uni une sortie sans accord, ou sans accords commerciaux de remplacement, rendrait caduques, au moins à court terme, les objectifs de la politique étrangère britannique, sauf à demander de considérables efforts aux contribuables.

Un rapprochement avec les Etats-Unis suppose également que le Royaume-Uni puisse convaincre Washington de sa fiabilité ; dans cette perspective le coût de la convergence n’est plus uniquement financier, il devient politique. La fiabilité du partenaire se mesure à l’aune de sa volonté d’abandonner toute marge de manœuvre, la coopération peut alors devenir carcan. Le Royaume-Uni a récemment adopté des positions proches de celles, souvent plus transactionnelles, des Européens dans un certain nombre de dossiers, celui du nucléaire iranien par exemple, des accords de Paris sur le climat, des relations avec la Russie ou bien encore de la banque d’investissement asiatique. Au sein de l’Union européenne, le Royaume-Uni pouvait se permettre de se démarquer de la position des Etats-Unis lorsque ses intérêts immédiats étaient menacés par l’intransigeance américaine. Sauf à imaginer que dans le cadre d’une relation spéciale revitalisée le Royaume-Uni puisse infléchir la politique américaine, même marginalement, ce qui dans la situation de vulnérabilité des Britanniques paraît peu probable, il y a fort à gager que le Royaume-Uni se verra réduit à une forme de suivisme qui peut non seulement entrer en conflit avec ses intérêts économiques immédiats mais aussi contredire l’objectif même du Brexit qui était bien à l’origine de « reprendre le contrôle ».

Le Brexit introduit une forme d’instabilité supplémentaire peu propice à un resserrement des liens avec Washington. La carte électorale des résultats du référendum de 2016 révèle des fractures territoriales qui recoupent les lignes de faille constitutionnelles et les tensions identitaires et socio-économiques qui menacent l’intégrité du Royaume-Uni. La perspective d’un second référendum écossais si elle ne semble pas assurée pour l’instant, risque toutefois de se préciser en cas de sortie sans accord, ou bien sur la base d’un accord qui ne rencontrerait pas l’adhésion de la population écossaise et de ses représentants à Holyrood. Lorsque l’on sait que les sous-marins nucléaires britanniques équipés de missiles Trident sont stationnés à Faslane dans l’estuaire de la Clyde, et que l’on connaît l’opposition des nationalistes écossais au renouvellement de la force de dissuasion du Royaume-Uni, l’on mesure l’impact potentiellement délétère du Brexit, renforcé par l’incapacité du Royaume-Uni à s’extraire du nombrilisme d’un divorce à l’anglaise dont la temporalité risque de se mesurer en décennies.


Laisser un commentaire

Votre adresse de messagerie ne sera pas publiée. Les champs obligatoires sont indiqués avec *

Ce site utilise Akismet pour réduire les indésirables. En savoir plus sur comment les données de vos commentaires sont utilisées.