La Continuité budgétaire et stratégique de la défense américaine

Retour sur la JE “America First” du 22 mars 2019, avec le soutien du LERMA, de l’UFR ALLSH, du German Marshall Fund et de l’Institut des Amériques

Michael Stricof (Aix Marseille Université, LERMA)

Début décembre 2018, après presque deux ans, le département de la Défense semble immunisé contre les bouleversements du reste de l’administration Trump. Seule Heather Wilson, Secrétaire à l’Armée de l’Air est partie après deux ans de service quand les autres départements ont vu des changements de personnel sans précédent. Les goûts peu conventionnels du président, comme son désir d’un défilé militaire, sont acceptés tranquillement par le Pentagone, puis enfouis encore plus facilement sans scandale. Le Secrétaire à la Défense James Mattis est soutenu par les deux partis politiques. Il a le pouvoir unique de contredire le président publiquement, surtout à l’étranger, sans conséquences. Il défend l’OTAN en Europe, met en avant la menace russe et promeut une certaine continuité dans le leadership américain. La pire insulte que Trump lui réserve, c’est qu’il semble un peu Démocrate, bien loin des critiques que le président adresse aux autres membres de son administration, comme son procureur général Jeff Sessions.

Lorsque le président décide de mettre fin à l’intervention militaire américaine en Syrie, dans une lettre ouverte sans précédent, Mattis démissionne en citant les différences de perspective entre lui-même et Trump. Le département de la Défense ne semble désormais plus si différent des autres départements.

Néanmoins, la perspective et la stratégie militaire de l’administration doivent être comprises en regardant plus loin. Malgré cet épisode mouvementé, il y a toujours des cohérences importantes dans le budget et la stratégie de la défense américaine.

Le Budget

Une manière de comprendre la stratégie militaire américaine est de regarder les dépenses militaires. Les budgets sont proposés par l’administration, puis modifiés et votés par le Congrès. Cette négociation exécutif-législatif est le véritable moment de décision sur l’orientation du pays. En plus, au Pentagone, l’élaboration des propositions budgétaires permet le développement de nouvelles priorités et l’organisation interne de la plus grande bureaucratie du pays. Les documents qui accompagnent les demandes de budget sont riches en explications sur la stratégie américaine et nous aident à comprendre une partie de la perspective géostratégique du pays.

Si l’on entend les commentaires de Trump sur son budget militaire, on peut croire que l’augmentation des dépenses militaires aujourd’hui représente une toute nouvelle orientation pour le pays. En réalité, les dépenses militaires réalisées par l’administration Trump lors de ses deux premières années ne sont pas exceptionnelles. Prenant en compte le budget de base du département de la Défense et le budget pour les opérations exclues des contrôles fiscaux (Overseas Contingency Operations), les dépenses pour la défense représentent aujourd’hui un retour aux premières années de l’administration Obama. Pendant l’année fiscale 2010, les États-Unis ont dépensé 691 milliards de dollars pour la défense, et 687 milliards l’année d’après. Les deux premiers budgets militaires de l’administration Trump, 2018 et 2019, sont respectivement de 671 et 685 milliards de dollars.

Prenant en compte l’inflation, les dépenses proposées par l’administration Trump paraissent encore moins importantes. Le budget d’Obama de 2010 a un pouvoir d’achat de plus de 800 milliards de dollars en 2019. Selon ces mesures, les budgets de l’administration Trump restent dans la moyenne de son prédécesseur.

Sept cent milliards de dollars représentent toujours des dépenses très importantes, mais le budget militaire de l’administration Trump doit être compris dans la continuité avec les administrations précédentes, ce qui permet de comprendre certaines tendances plus générales de la perspective géostratégique du pays.

Comment le département de la Défense voit le monde

Il y a deux justifications principales à l’augmentation des dépenses militaires américaines aujourd’hui. La première est l’idée que le monde est en train de retourner à une période de compétition entre grandes puissances. Les menaces qui définissent la stratégie militaire américaine depuis la fin de la guerre froide (les conflits régionaux de 1990 à 2001 et la lutte contre le terrorisme après le 11 septembre 2001) continuent, mais ne sont plus prioritaires face aux concurrents qui pourraient un jour égaler les Etats-Unis, la Russie et la Chine. C’est cette dernière menace qui demande une expansion et surtout une modernisation des forces militaires américaines.

La dernière proposition de budget du département de la Défense, introduite au début de mars 2019 par le Secrétaire à la Défense par interim, Patrick Shanahan, met en évidence cette impression de vivre dans une nouvelle ère de compétition potentielle entre grandes puissances. Shanahan explique que « dissuader ou vaincre l’agression des grandes puissances est un défi fondamentalement différent des conflits régionaux contre les États voyous et les organisations extrémistes violentes auxquels nous avons fait face ces 25 dernières années… La validation par le Congrès du budget de l’année fiscale 2020 nous aidera à continuer les opérations en cours et à surmonter les menaces de la Chine et de la Russie en gardant notre avantage compétitif ». Il est toujours important de remarquer que le département de la Défense met au premier plan la Russie, à côté de la Chine, même si le président Trump lui-même hésite à nommer Poutine comme une menace potentielle.

La perspective décrite par Shanahan est une continuation de l’orientation donnée par Mattis. Dans la Stratégie de défense nationale (National Defense Strategy) publiée par Mattis en 2018, il évoque ce nouveau monde : « Le défi central pour la prospérité et la sécurité des États-Unis est la renaissance de la compétition avec ce que la Stratégie de sécurité nationale définit comme des puissances révisionnistes. Il est de plus en plus évident que la Chine et la Russie veulent façonner un monde cohérent avec leur modèle autoritaire ».

Tout comme le budget ne représente pas véritablement une nouvelle orientation en matière de dépenses dans leur ensemble, cette justification n’a rien de nouveau. Lors d’une audition au Congrès pour expliquer la dernière proposition de budget militaire de l’administration Obama, le secrétaire à la Défense Ash Carter expliquait en 2016 que « les deux menaces [russe et chinoise] représentent d’une certaine manière un retour à la grande compétition entre superpuissances ». Ash Carter exprime des priorités de longue date de l’administration Obama. Depuis 2011, le « pivot vers l’Asie » représente une reconnaissance de l’importance de la montée de la puissance chinoise. Puis, en 2014, l’annexion de la Crimée par la Russie remet au premier plan la possibilité d’une politique russe expansionniste.

Pour renforcer l’Europe après la crise de Crimée, l’administration Obama commence l’Initiative de réassurance européenne (European Reassurance Initiative, aujourd’hui European Deterrence Initiative), un financement visant à faire circuler les troupes américaines dans les pays de l’Europe de l’Est. Le budget de cette initiative commence à 1 milliard de dollars en 2015 avant d’atteindre 3,5 milliards de dollars dans le dernier budget d’Obama. Depuis l’élection de Trump, ce budget double en valeur et atteint maintenant 6,5 milliards de dollars. En dépit de l’hésitation du président à nommer la Russie en tant que concurrente, l’action concrète du déploiement des forces américaines montre sa place centrale dans la stratégie militaire du pays.

L’autre justification essentielle à l’augmentation des budgets militaires est un sentiment d’épuisement des forces armées américaines. Mattis explique dans la Stratégie de défense nationale : « Aujourd’hui, nous sortons d’une période d’atrophie stratégique, sachant que notre avantage militaire compétitif est sapé ». C’est le produit d’une vitesse d’opérations excessive due aux interventions militaires au Moyen-Orient depuis le 11 septembre 2001. Malgré l’augmentation considérable du budget militaire américain depuis le début de l’administration Bush 43, les investissements dans la modernisation des forces sont souvent retardés en faveur des opérations et du maintien des forces courantes. Un exemple qui illustre ce phénomène est le fait que depuis vingt ans le budget pour les investissements dans la science et la technologie reste effectivement constant pendant que le reste du budget double. Pour faire face aux concurrents potentiellement presque égaux aux États-Unis et continuer les opérations en cours, le pays investit dans la modernisation tout en continuant les autres dépenses militaires. Ainsi, les budgets s’inscrivent aujourd’hui dans la continuité du point de vue géostratégique de l’administration précédente et la conséquence de l’histoire des actions militaires depuis deux décennies.

Conclusion

Même en Syrie, il y a une certaine continuité. Trois mois après le départ de Mattis, les soldats américains ne sont pas encore rentrés. Le Pentagone parle de laisser au moins 400 soldats sur le terrain. Il y a beaucoup de changements dans la politique étrangère depuis l’arrivée au pouvoir de Donald Trump. Cependant, son département de la Défense suit une trajectoire budgétaire et stratégique qui s’inscrit fondamentalement dans la continuité de l’administration précédente et les vingt dernières années. Trouver ces cohérences est particulièrement utile. L’analyse des sources de la stratégie américaine permet de plus facilement comprendre l’origine de la stratégie actuelle et d’avoir une meilleure idée de ses éventuels développements pendant le reste du mandat de Trump, voire après.


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