Le Congrès au lendemain des élections de mi-mandat : Quel impact sur les options de politique étrangère de l’Administration Trump ?

Maya Kandel, chercheur associé à Université Sorbonne Nouvelle-Paris III

La Constitution américaine organise un régime politique de séparation et équilibre des pouvoirs y compris en politique étrangère, et l’on a pu dire que la Constitution était « une invitation à la lutte pour le privilège de conduire la politique étrangère du pays ». Mais la pratique contemporaine a conduit à un effacement progressif du Congrès au profit d’une présidence toujours plus impériale, a fortiori dans le cas d’un Congrès et d’un président du même bord politique, et encore plus a fortiori quand ce président est Donald Trump.

Et en effet, le Congrès républicain des deux premières années de l’administration Trump a fait preuve de résistance et d’initiative face à certaines caractéristiques essentielles de la doctrine America First. Le chercheur américain, spécialiste du rôle du Congrès en politique étrangère, Jordan Tama, a même pointé le développement remarquable sous Trump d’un « bipartisme anti-présidentiel » du Congrès, qui s’est manifesté, le plus souvent, pour défendre une conception internationaliste de la politique étrangère américaine remise en cause par Trump. Et un récent rapport du CSIS[ dresse le portrait d’un internationalisme bien vivant au Congrès, y compris du côté d’une nouvelle génération d’élus impliqués dans des dossiers de politique étrangère.

Le Congrès a surtout utilisé ses prérogatives budgétaires (pouvoir du porte-monnaie, arme par excellence du Congrès) pour résister à l’offensive trumpienne contre le département d’Etat, ainsi que son autre outil de prédilection, les sanctions, y compris contre la volonté du président (Russie). Les parlementaires ont également utilisé le vote de résolutions et les amendements aux lois budgétaires pour exprimer un certain nombre de lignes rouges, contre les aspects les plus révolutionnaires de l’Administration Trump, notamment sur l’OTAN.

Les votes de politique étrangère du nouveau Congrès issu des midterms de novembre 2018 confirment pour l’instant cette posture de résistance du Congrès sur certains aspects de la politique étrangère de Trump, y compris du côté du Sénat resté républicain. Certains votes, notamment sur les guerres en cours, illustrent les divisions au sein de chaque parti sur des points essentiels du rapport des Etats-Unis au monde.

  1. Un président contraint : le bipartisme anti-présidentiel du Congrès sous Trump

Sur les deux premières années de Trump, les aspects les plus voyants venant du Congrès ont été le ralliement des élus républicains à Trump, à de très rares exceptions près.

Mais une observation attentive de l’action du Congrès en politique étrangère pendant ces deux premières années donne deux résultats relativement contre-intuitifs et liés :

  • il y a eu en réalité accord bipartisan sur de nombreux sujets de politique étrangère : sur ces sujets, la contribution du Congrès a été essentielle à la définition de la ligne politique (si ce n’est de la stratégie) de l’administration (Chine/Asie, Afrique, Europe même) ;
  • le bipartisme au Congrès sous Trump revêt une particularité, puisqu’il s’est constitué autant, voire davantage, en opposition au président – le cas plus classique étant celui d’un président parvenant d’ordinaire à rallier les parlementaires des deux partis derrière ses propositions.

Ces tendances semblent se maintenir dans le nouveau Congrès.

On peut distinguer trois types de bipartisme dans le 115e Congrès (2017-2018) :

  • bipartisme « anti-présidentiel », rassemblant la quasi-unanimité du Congrès, en opposition à Trump : l’exemple le plus connu est celui de la Russie, notamment la loi de sanctions, que Trump a signée avec réticence (loi CAATSA, comprenant également des sanctions contre l’Iran). Une autre illustration de cette tendance concerne la préservation du budget du département d’Etat et de l’aide extérieure, contre la proposition de budget de la Maison Blanche préconisant une baisse de 30%, deux années d’affilée.
  • Bipartisme « classique », en soutien à la Maison Blanche ou à l’administration : on peut ici évoquer la même loi CAATSA, mais cette fois concernant les sanctions contre l’Iran. Autre exemple, le BUILD Act, réponse du Congrès aux Routes de la Soie chinoise (BRI pour Belt and Road Initiative, dans la terminologie le plus utilisée aux Etats-Unis). On peut mettre dans cette catégorie également le soutien du Congrès à des initiatives du Pentagone, qui se déroulent pour l’essentiel sous le radar de Trump : par exemple sur le contre-terrorisme avec la reconduction des budgets d’assistance aux pays partenaires dans la lutte contre le terrorisme (dont la France).
  • Bipartisme insuffisant en termes de votes mais rassemblant des coalitions transpartisanes car les partis sont divisés : c’est sur ces dossiers que les élections à mi-mandat changent la donne, on vient de le voir sur le vote sur la guerre au Yémen (premier veto de Trump), confirmant la force du sentiment anti-saoudien renforcé par l’affaire Khashoggi.

L’élément le plus frappant, et le plus novateur, sous Trump est bien l’affirmation d’un bipartisme vigoureux en défense du rôle international des Etats-Unis et de ses moyens d’action, tout particulièrement la diplomatie, l’aide extérieure et les alliances. Frappant et novateur car classiquement, le Congrès est plus isolationniste que le président, à de rares exceptions historiques près (la guerre de 1898 contre l’Espagne étant le cas le plus souvent cité ; à l’inverse se situe l’exemple plus connu d’un Congrès allant contre l’engagement international voulu par le président est le rejet en 1919 du Traité de Versailles, entraînant la non-participation des Etats-Unis à la Société des Nations, projet du président Wilson). Et la Constitution a été conçue pour que le Congrès freine un président trop activiste, pas l’inverse (contrainte sur un président trop isolationniste – discussion avec James Lindsay). Ce nouveau bipartisme s’est traduit dans la défense du budget du département d’Etat et de l’aide extérieure contre les propositions de la Maison Blanche (ce qui devrait être à nouveau le cas, malgré la nouvelle demande de baisse de 23% du budget du département d’Etat), mais aussi dans le vote de « lignes rouges » comme la résolution de soutien à l’OTAN de juillet 2018, ou l’ajout d’amendement à la loi de budget du Pentagone interdisant le retrait des troupes américaines stationnées en Corée du Sud (retrait évoqué par Trump).

  • Un Congrès internationaliste face à un président isolationniste ?

Le CSIS vient de publier une excellente et conséquente étude (244 pages) mesurant l’internationalisme du Congrès américain. L’étude cherche à affiner les catégories d’implication des parlementaires américains sur la politique étrangère en fonction de leurs motivations, en dépassant l’opposition simpliste internationaliste vs nationaliste (ou isolationniste). Les auteurs s’appuient sur plusieurs études de cas récentes, et proposent une typologie accompagnée de la présentation détaillée de 50 élus du Congrès impliqués sur des dossiers de politique étrangère.

Cette étude apporte de nombreux éclairages intéressants.

D’une part, elle propose une nouvelle typologie des déterminants de l’action parlementaire américaine en politique étrangère, en fonction de trois types de motivations de l’action, motivations que l’on retrouve côté démocrate comme républicain :

  • défense de l’ordre international, dont la priorité est le soutien au leadership américain dans le monde et à ses moyens d’action, aussi bien militaires que diplomatiques, et tout particulièrement aux alliances ;
  • accent sur la promotion des valeurs et des droits de l’homme, démocratie et/ou valeurs religieuses dans la politique étrangère ;
  • réduction de l’action internationale des Etats-Unis : limiter les engagements américains à l’international (foreign entanglements) et le coût de l’action extérieure.

Cette typologie complète utilement d’autres typologies sur la politique étrangère, notamment celle de Walter Russell Mead remise au goût du jour par le « jacksonisme » revendiqué par Trump et son entourage.

Surtout, l’étude du CSIS fournit deux enseignements majeurs. Elle montre d’abord qu’aucune de ces trois motivations ne peut être ramenée à un seul parti, ce qui éclaire aussi à la fois l’absence de consensus actuel sur la politique étrangère, mais aussi la possibilité de coalitions transpartisanes, ce que l’on a observé justement avec le bipartisme évoqué précédemment, qu’il soit classique ou anti-présidentiel sous Trump.

  • Congrès et politique étrangère : perspectives pour l’après-midterms

Sur les aspects évoqués ci-dessus, la tendance semble devoir se maintenir après les élections :

  • défense du budget des instruments non militaires de la politique étrangère (Département d’Etat et USAID) ;
  • recours aux sanctions, instrument privilégié de la politique étrangère du Congrès depuis les années 1970 (sanctions qui pourraient concerner l’Arabie Saoudite),
  • contribution au développement d’une approche globale sur certains dossiers, qu’ils soient sous le radar de Trump (Afrique) ou non (Chine) ; 
  • sur un plan plus symbolique : résolutions et amendements établissant vis-à-vis de l’exécutif des lignes rouges à ne pas franchir : résolution de soutien à l’OTAN, provision au budget du Département de la Défense pour empêcher le financement du retrait des troupes américaines de Corée du Sud…

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