Le Royaume-Uni peut-il jouer un rôle particulier face au coup d’État militaire en Birmanie ?
Lauriane Simony, CY Cergy Paris Université.
Dans le cadre de la redéfinition de sa stratégie de sécurité, de défense et de politique étrangère dans l’ère post-Brexit, incarnée par l’expression « Global Britain », le Royaume-Uni prévoit notamment une réorientation de ses intérêts et engagements dans la zone indo-pacifique et le renforcement de liens historiques avec ses anciennes colonies. Alors que la Birmanie connaît à l’heure actuelle une crise politique majeure, on peut se demander si le Royaume-Uni a un rôle particulier à jouer au sein de la communauté internationale face à un nouveau coup d’État en Birmanie, ancienne colonie avec qui le pouvoir britannique prétendait encore entretenir une « relation spéciale » après son indépendance en 1948.
Quel bilan un an après le coup d’État militaire du 1er février 2021 en Birmanie ?
Le 1er février 2021, soit presque dix ans jour pour jour après la décision soudaine du Général Thein Sein de dissoudre la junte militaire et d’amorcer une transition démocratique mettant fin à près de 50 ans de dictature militaire en Birmanie, le Général Min Aung Hlaing, commandant en chef de l’armée birmane (dite Tatmadaw), a pris le contrôle du pays à la suite d’un coup d’État militaire. Ce coup d’État est intervenu peu de temps après les élections législatives du 8 novembre 2020 lors desquelles la Ligue Nationale pour la Démocratie, le parti politique mené par Aung San Suu Kyi depuis la fin des années 1980, était parvenue à renforcer sa majorité absolue au parlement (en obtenant un total de 396 sièges au sein des deux chambres, c’est-à-dire bien plus que les 322 sièges nécessaires pour former un gouvernement). Mais la validité des résultats de ces élections est par la suite contestée par les militaires, qui dénoncent des irrégularités lors du processus électoral – accusation pourtant rejetée par la commission électorale birmane et de nombreux observateurs internationaux – et renversent le gouvernement d’Aung San Suu Kyi en février 2021. Plusieurs organisations et personnalités politiques ont souligné la dimension personnelle de cette prise de pouvoir par le Général Min Aung Hlaing, inquiet du déclin de l’influence (symbolique et réelle) de l’armée sur le pays. Quelques jours après le coup d’État, les parlementaires élus démocratiquement en novembre 2020 ont formé un parlement dissident, le CRPH (Committee Representing Pyidaungsu Hluttaw), qui a lui-même donné lieu à la formation d’un gouvernement d’unité nationale (le NUG) en mars 2021.
Selon de nombreux spécialistes de la Birmanie, le coup d’État du 1er février 2021 était pourtant prévisible à bien des égards. En effet, la constitution de 2008 avait été écrite dans le but de garantir la mainmise des militaires sur les institutions politiques clés et n’avait donc permis d’établir qu’une démocratie très fragile après le retour à un régime civil en 2011. La constitution de 2008 prévoit par exemple que les militaires conservent 25% des sièges au parlement et contrôlent les trois ministères les plus importants : la Défense, les Frontières et l’Intérieur. La constitution ne peut être amendée sans l’accord de 75% des parlementaires, ce qui rend toute réforme impossible. En outre, le coup d’État de 2021 est à replacer dans la lignée des précédents coups d’État que la Birmanie avait connus, en particulier celui du 18 septembre 1988 qui marqua la mémoire collective et permit aux militaires de se maintenir au pouvoir jusqu’en 2011 : d’une extrême violence, ce coup d’État mit fin à des manifestations pacifiques, instaura le Conseil d’État pour la Paix et le Développement (le SLORC) sous l’autorité du Général Saw Maung et projeta la militante pro-démocratie Aung San Suu Kyi sur le devant de la scène politique birmane. La prise de pouvoir récente par le Général Min Aung Hlaing présente cependant plusieurs différences majeures avec les événements de 1988. Il faut souligner notamment l’ampleur des mouvements de protestation de la société civile, quasi ininterrompus depuis le mois de février en dépit de la répression très sévère de l’armée, ainsi qu’un consensus sans précédent par-delà les lignes ethniques, dans un pays pourtant historiquement marqué par des tensions très fortes entre la majorité birmane au pouvoir et des minorités ethniques bien souvent opprimées.
Aujourd’hui, le bilan humain, économique et politique un an après le coup d’État de février 2021 est catastrophique. Le 7 septembre 2021, le NUG, par le biais de son vice-président Duwa Lashi La, a déclaré la guerre au régime militaire, marquant ainsi une rupture importante avec les méthodes non-violentes prônées par Aung San Suu Kyi. À la fin du mois de septembre 2021, on comptait entre 20 000 et 30 000 soldats engagés dans les People’s Defence Forces (PDFs) et luttant contre l’armée birmane, représentant à elle seule environ 350 000 hommes. Depuis la fin de l’année 2021, les violences semblent s’être intensifiées et répandues sur l’ensemble du territoire birman ; l’opposition, de plus en plus organisée, ne faiblit pas, dans un contexte de désillusion croissante face à l’inaction de la communauté internationale. Selon les chiffres de l’Association d’Aide aux Prisonniers Politiques (AAPP) à la date-anniversaire du coup d’État, plus de 1 500 civils auraient été tués et près de 12 000 personnes auraient été arrêtées au cours de la répression menée par l’armée birmane.
Ainsi, après cet état des lieux de la situation actuelle dans le pays, nous souhaitons examiner plus particulièrement les réactions du Royaume-Uni, ancienne puissance coloniale qui se targuait encore, plusieurs années après l’indépendance du pays en 1948, d’entretenir une « relation spéciale » avec la Birmanie, face à cette crise politique et humanitaire majeure. Le Royaume-Uni peut-il jouer un rôle particulier, au sein de la communauté internationale, pour s’opposer au régime militaire en Birmanie ?
Le Royaume-Uni face au coup d’État du Général Min Aung Hlaing : des déclarations inutiles… tant qu’elles ne se traduisent pas par des actions concrètes
Depuis le premier coup d’État, mené par le Général Ne Win en mars 1962, le Royaume-Uni était resté en retrait de la situation en Birmanie d’un point de vue diplomatique. Malgré ses liens historiques avec le pays, l’ancienne puissance coloniale s’était montrée assez peu investie de la question birmane durant toute la période de dictature militaire, en comparaison notamment avec les États‑Unis. Le Royaume-Uni s’était ainsi contenté d’agir discrètement sous l’égide de l’Union européenne (UE) à partir des années 1990 : en 1996, l’UE avait par exemple imposé des sanctions diplomatiques (expulsion du personnel militaire attaché aux représentations diplomatiques de la Birmanie dans les États membres de l’UE, interdiction de la délivrance de visas d’entrée aux membres dirigeants de l’armée birmane, suspension des visites officielles bilatérales en Birmanie, etc.) et adopté un embargo sur la vente d’armes dans le cadre de sa Position commune sur la Birmanie.
Néanmoins, en lien avec la redéfinition de sa stratégie de sécurité, de défense et de politique étrangère depuis le Brexit, incarnée par l’expression « Global Britain », le Royaume-Uni souhaite réorienter ses intérêts vers la zone indo-pacifique, et prévoit donc de s’engager davantage, tant d’un point de vue économique que d’un point de vue diplomatique, en Asie. Deux éléments suggèrent ainsi que le Royaume-Uni pourrait dorénavant jouer un rôle plus actif pour condamner le régime militaire en Birmanie. D’une part, le Royaume-Uni a obtenu en août 2021 le statut de partenaire de dialogue de l’ASEAN (Association des nations de l’Asie du Sud-Est), association régionale dont fait partie la Birmanie depuis 1997. La communauté internationale a placé de nombreux espoirs sur l’ASEAN, notamment pour coordonner les actions des différents pays face à la crise birmane, en vertu du « consensus en 5 points » sur la Birmanie signé par tous les États membres de l’ASEAN en avril 2021, parmi lesquels l’arrêt des violences, la mise en place d’une aide humanitaire et la visite d’un envoyé spécial de l’ASEAN en Birmanie. Pour le moment, aucun de ces 5 points n’a été respecté par le gouvernement militaire, ce qui a d’ailleurs valu au représentant de la Birmanie d’être exclu du dernier sommet de l’ASEAN en octobre 2021. Le nouveau statut du Royaume-Uni pourrait ainsi lui permettre de favoriser le dialogue entre les pays d’Asie du Sud-Est et les pays occidentaux pour trouver des solutions plus efficaces. Signal important de cette jeune collaboration, la Ministre britannique de l’Asie, Amanda Milling, a consacré sa première visite de l’année 2022 au Cambodge, qui vient de prendre la présidence de l’ASEAN pour un an, afin de rappeler l’engagement du Royaume-Uni à travailler aux côtés de l’organisation multilatérale asiatique pour « résoudre la crise au Myanmar » et rencontrer le nouvel envoyé spécial de l’ASEAN sur la Birmanie, Prak Sokhonn (communiqué de presse du Foreign, Commonwealth and Development Office). D’autre part, c’est le Royaume-Uni qui est le « penholder » sur la Birmanie au Conseil de sécurité des Nations Unies et qui doit donc, de facto, prendre la tête des discussions portant sur la crise politique birmane, en présidant les négociations ou en organisant les réunions d’urgence.
Bien qu’il n’existe pas au Parlement britannique de comité dédié à la question de la Birmanie, la position privilégiée du Royaume-Uni au sein de ces deux enceintes multilatérales majeures a conduit le Foreign Affairs Committee, comité de la Chambre des Communes, à publier, en juillet 2021, une liste de recommandations pour inciter le gouvernement britannique à mettre en œuvre une politique plus ferme et plus engagée sur la question de la Birmanie. Le rapport encourage notamment le gouvernement britannique à tirer profit du statut de « penholder » du Royaume-Uni au Conseil de sécurité de l’ONU pour proposer et faire voter une résolution contraignante sur l’interdiction de la vente d’armes à la Birmanie. Le rapport insiste également sur la nécessité de protéger les ressortissants birmans présents sur le territoire britannique, de soutenir financièrement et de coopérer avec la société civile birmane et les journalistes indépendants locaux, et d’étendre très largement les sanctions diplomatiques et économiques, qui « doivent être déployées rapidement et en continu afin d’être efficaces » (Foreign Affairs Committee, The UK’s Government’s Response to the Myanmar Crisis). Enfin, le rapport préconise de reconnaître officiellement le NUG comme un gouvernement en attente et de coopérer avec ses représentants en exil, ce qui reviendrait à dénoncer le « gouvernement provisoire » du Général Min Aung Hlaing comme illégitime.
Depuis la publication du rapport, la situation n’a pourtant pas évolué : aucune des recommandations formulées par le Parlement n’a été mise en œuvre par le gouvernement britannique, la Ministre des Affaires étrangères, Liz Truss, s’étant contentée d’une déclaration creuse pour marquer la date-anniversaire du coup d’État. On peut s’étonner que certaines mesures fortes et relativement simples à implémenter n’aient toujours pas été prises : par exemple, le capitaine Soe Aung, l’attaché de défense auprès de l’ambassade de Birmanie au Royaume-Uni, occupe toujours son poste et n’a pas été expulsé du sol britannique, malgré des appels répétés en provenance des organisations et associations mobilisées sur la question de la Birmanie, à l’instar de l’Organisation non gouvernementale (ONG) Burma Campaign UK. Cette ONG avait d’ailleurs déjà condamné fermement l’inaction du gouvernement britannique dans un rapport publié en mai 2021. Le rapport, intitulé « Why is Dominic Raab Refusing to Act on Accountability for Burmese Military Crimes ? », montrait qu’en dépit de sa volonté affichée de coordonner la réponse internationale aux exactions commises par le gouvernement de Min Aung Hlaing, le Royaume-Uni n’avait même pas soutenu l’une des rares actions de poids portées par la communauté internationale à l’encontre du régime militaire. Pour rappel, c’est la Gambie qui avait convoqué la Birmanie à la Cour internationale de Justice en 2019 pour violation de la Convention sur le génocide avec le massacre de la minorité Rohingya.
Ainsi, le Royaume-Uni semble être aujourd’hui en mesure de jouer un rôle plus important face au coup d’État du 1er février 2021 et de mener une offensive économique et diplomatique plus musclée. En tirant parti de sa nouvelle position avantageuse au sein de deux enceintes multilatérales majeures, le Conseil de sécurité des Nations Unies et l’ASEAN, le Royaume-Uni pourrait prendre la tête d’un mouvement coordonné d’États like-minded tous soucieux de condamner les exactions commises par un gouvernement militaire illégitime, mais dont les déclarations et les quelques sanctions déconnectées sont à l’heure actuelle encore très insuffisantes pour faire face à l’ampleur de la crise politique en Birmanie. Si plusieurs explications peuvent être avancées au refus du gouvernement britannique de condamner plus fermement le régime militaire de Min Aung Hlaing – plusieurs commentateurs suggèrent que la crise birmane a été éclipsée par d’autres crises politiques majeures survenues depuis le coup d’État de février 2021 et qui ont accaparé l’attention des pays occidentaux, comme en Afghanistan ou en Ukraine ; ou encore que l’opposition de la Russie et de la Chine, également membres permanents du Conseil de sécurité de l’ONU, à toute réponse plus ferme de la communauté internationale empêche le Royaume-Uni de mener à bien son rôle de « penholder » sur la Birmanie – il semble surtout que « Global Britain » reste pour le moment lettre morte. Le 1er février 2022, la déclaration commune de l’Union européenne, des États-Unis et du Royaume-Uni (entre autres) pour commémorer le coup d’État de 2021 était à nouveau décevante puisqu’elle ne contenait aucun rejet explicite du gouvernement militaire comme illégitime, et appelait simplement « à une cessation immédiate des violences et à un dialogue constructif entre les différentes parties pour trouver des solutions pacifiques à la crise » (EEAS, déclaration commune).
Liste des références
Articles de presse
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https://www.crisisgroup.org/asia/south-east-asia/myanmar/one-year-myanmar-coup
FCDO. « Minister for Asia travels to Cambodia to build ties with new ASEAN Chair ». 11 janvier 2022.
« Myanmar Junta Condemns Foreign Recognition of Civilian Government », The Irrawaddy. 11 octobre 2021.
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https://asia.nikkei.com/Spotlight/The-Big-Story/Myanmar-a-violent-tale-of-two-governments
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https://thediplomat.com/2021/08/asean-grants-united-kingdom-dialogue-partner-status/
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Chiffres, rapports et textes officiels
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https://committees.parliament.uk/publications/6773/documents/72101/default/
World Directory of Minorities and Indigenous Peoples. « Myanmar/Burma », novembre 2020.
https://minorityrights.org/country/myanmarburma/
OpenEdition vous propose de citer ce billet de la manière suivante :
OREMA (24 février 2022). Le Royaume-Uni peut-il jouer un rôle particulier face au coup d’État militaire en Birmanie ? OREMA. Consulté le 9 décembre 2024 à l’adresse https://doi.org/10.58079/skq9
